La loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 renforce les exigences de transparence financière vis-à-vis des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) et les sanctions prononcées dans le cadre des contrôles. L'enjeu : la bonne utilisation des fonds publics.

L’affaire Orpea éclatait fin janvier 2022 et révélait « l’existence de graves dérives dans la gestion financière de grands groupes gestionnaires d’établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendances (Ehpad) privés commerciaux », pour reprendre les termes d'un rapport de l’Assemblée nationale.

L'enquête menée par le journaliste Victor Castanet a alimenté dans les semaines qui ont suivi de nombreux travaux du Sénat, de l’Assemblée nationale et des inspections générales des affaires sociales (Igas) et des finances (IGF). Ces rapports ont mis en lumière la « faiblesse des moyens de contrôle et de sanction », des « lacunes dans la réglementation », ainsi que « la nécessité de compléter l’arsenal des outils » permettant de contrôler les Ehpad sur le plan comptable et financier.

En mars 2022, le gouvernement a donc annoncé diverses mesures pour améliorer la transparence des Ehpad, actées par un décret du 28 avril 2022 et un arrêté du 13 décembre 2022.

Ces dispositions réglementaires sont complétées par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2023. L’objectif est double : « renforcer significativement les exigences de transparence et de réglementation financière des établissements sociaux et médico‑sociaux tout en dotant les autorités publiques de véritables prérogatives de contrôle et de sanction ».

Les évolutions portées par la LFSS ne concernent pas uniquement les Ehpad, mais s’adressent plus largement à l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS), en particulier concernant les mesures de contrôle. Des décrets d’application sont attendus au cours du premier trimestre 2023.

Néanmoins, « la réglementation à elle seule ne suffit pas », rappelle fermement le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat. Les autorités de contrôle doivent être dotées des moyens d’intervenir.

Ce dossier juridique présente les mesures portées par la LFSS en matière de transparence financière et budgétaire et de contrôle des ESSMS.

1. Choix de l'interlocuteur pour la signature du CPOM

La première évolution concerne la conclusion de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) par des groupes multi-gestionnaires d’Ehpad.

La législation permet un effet que le CPOM soit conclu avec la personne morale qui contrôle, au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce, la personne qui gère l’Ehpad, pour le compte du gestionnaire. Le CPOM n’est donc pas conclu directement par le gestionnaire de l’établissement, mais par le siège du groupe.

Jusqu’à présent, la conclusion de ce CPOM relevait de l’initiative du groupe contrôlant les sociétés gestionnaires d’Ehpad. Le retour d’expérience de cette pratique, plutôt courante dans les groupes privés multi-gestionnaires d’établissements, a néanmoins fait apparaître « des effets potentiellement indésirables pour les établissements qui se trouvent privés de relations directes avec les autorités de tutelle et n'ont qu'une connaissance indirecte, voire tardive, des moyens octroyés via le CPOM », précise le rapport pour le Sénat.

Désormais, ce sont les autorités de tarification et de contrôle (ATC) – à savoir le président du conseil départemental ou le directeur général de l’agence régionale de santé – qui peuvent décider de conclure le CPOM avec la personne morale qui contrôle, au sens du code de commerce, la personne gestionnaire de l’établissement, pour le compte de cette dernière.