Avec le texte législatif défendu par Adrien Taquet, la protection de l'enfance est en passe de prendre le virage inclusif et d'entamer le mouvement de conversion déjà engagé dans les secteurs du grand âge, du handicap, du logement ou de l'emploi. Dans cette tribune libre*, Jean-Luc Gautherot, enseignant à l'ITS de Pau, énumère des points de vigilance pour réussir cette transition.
Le projet de loi dit “loi Taquet” sur la protection des enfants, vient d’être adopté par le Sénat. Il est étudié en procédure accélérée, et devrait donc être officialisé rapidement. Le texte ouvre une opportunité pour les associations gestionnaires : la création de plateformes d’accompagnement des tiers. Procédons à une analyse prospective pour comprendre la tendance dans laquelle s’inscrit ce nouveau mode organisationnel ainsi que les conditions de son déploiement.
Le système des trois cercles
Dans son discours prononcé devant le Sénat le 14 décembre 2021, Adrien Taquet présente sa stratégie générale. Il distingue trois cercles qui contribuent selon lui au développement de l’enfant et à sa protection.
- Cercle 1 : La famille (les détenteurs de l’autorité parentale).
- Cercle 2 : L’entourage de la famille (les grands-parents, les frères et sœurs majeurs, les oncles et tantes, les amis...).
- Cercle 3 : Le système de protection institutionnelle (placement en établissement).
La stratégie est claire : investir dans les deux premiers cercles pour réduire au maximum le recours au troisième cercle qui deviendrait l’exception. Dans son discours, le secrétaire d’État ne reprend pas l’expression “virage préventif” qu’il a déjà utilisée dans d’autres circonstances, mais c’est bien de cette logique dont il est question.
Le cercle de la famille
Le plan « 1 000 premiers jours » qui s’applique au cercle 1 doit pouvoir éviter l’apparition des problèmes pour l’enfant et ainsi éviter d’avoir à les prendre en charge par des placements. Dans son discours le ministre indique : « Dans un monde idéal, la protection institutionnelle de l’enfance n’existerait pas. » Quand le fonctionnement du cercle 1 est défaillant, le recours au cercle 2 doit être privilégié.
Le cercle de l’entourage
Mesure phare de la loi, l’article 1 institutionnalise l’étude systématique par le juge des enfants, de la possibilité du recours à un tiers (tiers digne de confiance ou membre de la famille) quand un placement s’avère nécessaire : « Sauf urgence, le juge ne peut confier l’enfant au titre des 3° à 5° qu’après évaluation par le service compétent des conditions d’éducation et de développement physique, affectif, intellectuel et social de l’enfant dans le cadre d’un accueil par un membre de la famille ou par un tiers digne de confiance… et après audition de l’enfant lorsque ce dernier est capable de discernement. »
Un professionnel référent en soutien
En cas de placement auprès d’un tiers, la loi prévoit la nomination d’un professionnel référent chargé de soutenir le mineur et le tiers : « En l’absence de mesure d’assistance éducative en milieu ouvert, un référent du service de l’aide sociale à l’enfance ou un organisme public ou privé habilité… informe et accompagne le membre de la famille ou la personne digne de confiance à qui l’enfant a été confié. Il est chargé de la mise en œuvre du projet pour l’enfant. Les conditions d’application du présent alinéa sont précisées par décret. »
Référentiel HAS d'évaluation des risques
Parallèlement, le texte rend obligatoire l’utilisation du référentiel d’évaluation du danger ou du risque publié par la HAS en janvier 2021. L’évaluation produite par les CRIP (cellules départementales de recueil des informations préoccupantes) doit maintenant obligatoirement être réalisée « au regard du référentiel national d’évaluation des situations de danger ou de risque de danger pour l’enfant fixé par décret après avis de la Haute Autorité de santé ». Or, ce référentiel indique (livret 3 pages 92 et 94) que l'évaluation doit comporter une étude des ressources mobilisables au sein de l’entourage.
En toute logique, si la loi est appliquée par les juges et que le référentiel de la HAS est effectivement utilisé, les magistrats pourraient voir arriver sur leur bureau des rapports des CRIP recommandant un placement par exemple chez les grands-parents, dont les capacités et les conditions de vie et l’engagement auront fait l’objet d’une évaluation positive.
Un cercle insuffisamment mobilisé en France
Le secrétaire d’État indique : « Ce second cercle de protection est insuffisamment mobilisé dans notre pays, comparé à d’autres pays comme l’Allemagne par exemple, alors qu’il joue un rôle fondamental et ce même en cas de présence parentale. On fait famille bien au-delà du lien biologique, et cela peut avoir d’autant plus de sens, voire même de nécessité, pour un enfant qui souffre de carence ou d’absence parentale. »
Dans sa volonté de développer le recours au cercle 2, la loi généralise également les parrains ou marraines, et les mentors (des écoliers pairs aidants).
Le cercle institutionnel, en voie de disparition
Dans une telle stratégie, le troisième cercle est censé devenir minoritaire. Demain, le recours au tiers du second cercle pourrait être la règle et le placement en Mecs (maison d'enfants à caractère social) l’exception. Avec ce texte de loi, la France affiche clairement sa volonté d’accélérer le “virage préventif” de la protection de l’enfance, c’est-à-dire son engagement dans la conversion au modèle inclusif, dans le sillage des autres secteurs : « virage domiciliaire » pour le secteur des personnes âgées, « virage inclusif » pour le secteur du handicap, « logement d’abord » pour le secteur hébergement-logement, « emploi d’abord » pour l’insertion professionnelle.
Les propos d’Adrien Taquet confirment bien cette volonté de rejoindre le mouvement de conversion déjà engagé dans les autres secteurs.
« C’est évidemment tout le sens et la puissance de l’article premier de ce texte de loi, qui peut faire évoluer notre système vers une institutionnalisation moins marquée, moins systématique, alors même que dans d’autres champs de la protection, a cours un vaste mouvement vers l’inclusion, vers le retour à domicile, où l’on est davantage à l’écoute des personnes, de leurs besoins, de leurs envies ».
Les freins de la mécanique envisagée
La mécanique est claire sur le papier. Le juge des enfants dispose d’une évaluation qui permet de savoir qu’un tiers est apte et d’accord pour accueillir le mineur dans le cadre d’un placement. Le magistrat place l’enfant chez le tiers qui est soutenu par une prestation d’accompagnement.
Cependant, qui connaît le terrain voit vite les problèmes qui peuvent entraver la mise en œuvre de cette mécanique. Les conseils départementaux, déjà en difficulté pour assurer le traitement de la masse des informations préoccupantes qui arrivent dans les CRIP, auront du mal à exiger de la part des professionnels, l’évaluation supplémentaire des capacités des tiers. Sans un soutien solide, les tiers dignes de confiance peineront à faire face à leurs nouvelles responsabilités, aux difficultés de l’enfant, et à la relation particulière avec les parents. La nomination d’un simple référent ne suffira probablement pas à couvrir ces besoins.
Alors, comment la concrétisation des placements chez un tiers peut-elle être viable ? On peut s’attendre à ce que les leviers employés dans les autres secteurs pour leur conversion inclusive, soient également appliqués à la protection de l’enfance : cadenassage des fonds, plateformes de services, CPOM, évaluation d’impact social et innovation locale. Voyons ces cinq points.
Le cadenassage des fonds
Dans les autres secteurs, on utilise le cadenassage des fonds pour financer les nouvelles pratiques inclusives. La technique a été modélisée, il y a 10 ans, dans un rapport commandé par l’Union Européenne intitulé Lignes directrices européennes communes sur la transition des soins en institution vers les soins de proximité : « Lorsqu’une institution ferme ses portes, le budget qui lui était alloué doit être "cadenassé" (mis de côté) au profit des services de proximité qui desserviront le même groupe d’usagers. Ainsi, lorsqu’un hôpital psychiatrique ferme, son enveloppe budgétaire doit être réservée à des services de santé mentale de proximité ».
Sans dépense supplémentaire, cette méthode consiste à utiliser les moyens consacrés aux anciennes façons de faire devenues obsolètes, pour financer les nouvelles méthodes de travail. Ainsi dans le secteur du handicap, pour concrétiser le virage inclusif, on transforme par exemple une place en IME en plusieurs places de Sessad. Dans le secteur de l’hébergement-logement, les dernières circulaires budgétaires entrevoient la possibilité de transformer des places de CHRS collectifs classiques, incompatibles avec le logement d’abord, en place de maison relais. En protection de l’enfance, il faut s’attendre à une transformation de places de Mecs en prestations d’accompagnement des tiers.
Les plateformes de services d’accompagnement de tiers
Les expériences de vie en milieu ordinaire réussies dans les autres secteurs montrent que pour que le projet soit viable, la personne doit être accompagnée par un panel de services en mesure de répondre à toutes les dimensions de son système de besoins. Le « logement d’abord » permet par exemple à des personnes psychotiques vivant dans la rue depuis des années, d'accéder directement à un logement et d’y demeurer, grâce à une plateforme de services intégrés : médecin psychiatre, infirmier, travailleur social, médecin généraliste, parfois service spécialisé en addictologie.
On voit mal comment un placement chez un tiers pourrait être viable, avec un seul référent qui rencontrerait le tiers et le mineur une fois par mois, quand un créneau de rendez-vous se dégage parmi les 30 ou 40 mesures à exercer. On peut donc s’attendre à ce que le modèle de la plateforme soit appliqué à l’accompagnement des tiers, ce qui ne ferait que poursuivre la mutation des Mecs en plateforme déjà engagée.
Les moyens financiers cadenassés serviront sans doute à financer un panel de prestations : évaluation de la capacité des tiers pour la CRIP, référent coordinateur, médiation familiale, suivi psychologique, soutien financier, parrain, mentor, hébergement temporaire du mineur pour offrir un répit au tiers. On peut même penser, que la mesure unique en cours d’expérimentation dans de nombreux départements, complétera le système. Les parties prenantes pourraient alors librement ouvrir la prestation adaptée sans repasser par l’avis du juge.
Sous la pression des CPOM
Le texte de loi encourage également la signature de CPOM (contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens) entre les conseils départementaux et les associations gestionnaires. Déjà obligatoire dans les secteurs du handicap, des personnes âgées et du secteur hébergement-logement, ce nouvel outil de contractualisation pourrait devenir un moyen de pression à la main des conseils départementaux pour obliger les associations gestionnaires à transformer des places de Mecs en prestations d’accompagnement des tiers. Dans le secteur du handicap, pour tenir les objectifs du plan d’action « Ambition transformation 2019-2022 », l’accord du financement d’un CPOM est conditionné à l’engagement de l’opérateur de transformer des places d’établissement en places de services en milieu ordinaire.
Le CPOM, qui rend les budgets de l’opérateur fongibles, est également une solution pour faciliter la transformation du financement des places de Mecs en financement de prestations à la carte.
Une aubaine pour une évaluation d’impact social
La montée en puissance des placements chez des tiers est porteuse d’un double objectif. Un objectif citoyen d’abord. Le placement chez un membre de la famille, à condition que l'accompagnement permette le bon déroulement du projet, est a priori moins traumatisant qu’un placement en établissement. De plus, ce système élimine le problème des sorties sèches. Le second objectif est financier. Un placement chez un tiers coûtera moins cher qu’un placement en Mecs et il générera des coûts évités pour la société, notamment parce que les jeunes majeurs ne dépendront plus de l’aide sociale.
Cette nouvelle pratique pourrait donc se révéler plus citoyenne pour la personne et moins chère pour la société. Une aubaine pour une évaluation d’impact social qui confirmerait ou infirmerait cette hypothèse. L’évaluation d’impact social a déjà été utilisée pour faire la preuve de l’efficacité et de l’efficience des façons de faire inclusives, notamment dans le secteur hébergement-logement avec l'expérimentation « un chez soi d’abord ». Depuis, les pouvoirs publics s'appuient régulièrement sur ces résultats pour légitimer la transformation des CHRS collectifs historiques.
En protection de l’enfance, on peut donc s’attendre à la mise en place d’évaluations d’impact social, qui chercheront à démontrer qu’il est plus citoyen et moins cher de placer un mineur chez un membre de la famille que dans une Mecs.
Des innovations locales
En protection de l’enfance, les membres des conseils d’administration des associations gestionnaires et les dirigeants d’ESSMS qui souhaitent s’engager activement dans la conversion au modèle inclusif, sont de plus en plus nombreux. On constate le même phénomène dans les autres secteurs. Ils ne sont pas encore majoritaires, la conversion fait peur. Cependant, ils sont assez nombreux et déterminés pour se lancer dans l'expérimentation des nouvelles façons de faire inclusives.
Des services d’accompagnement des tiers existent déjà en France. En Haute-Savoie, l’association Rétis gère un « service tiers digne de confiance » qui propose un soutien aux tiers, une médiation entre les tiers et les parents, un suivi du développement de l’enfant, la mobilisation des ressources de l’environnement ou encore un soutien économique.
Il est donc probable que l’on voit dans les mois qui viennent, des associations gestionnaires solliciter leur conseil départemental et le juge des enfants, pour transformer des places de Mecs et créer des plateformes de services intégrés d’accompagnement des tiers, encadrées par une évaluation d’impact social.
L'objectif ne sera atteint que s'il est partagé par les départements
Mais ces considérations ne sont que des hypothèses prospectives. Nul ne sait aujourd’hui comment la priorité au placement chez un tiers se concrétisera sur le terrain. Les acteurs locaux du système de protection de l’enfance (conseils départementaux, juges des enfants, associations gestionnaires) ont des positions variables au sujet de la conversion au modèle inclusif. Certains sont très favorables ou farouchement contre, d’autres sont hésitants. En fonction des dynamiques locales, on pourrait voir à terme des départements très engagés dans l’utilisation des placements chez un tiers et d’autres plus réfractaires.
Enfin, n’oublions pas que la protection de l’enfance reste une politique décentralisée. Même si l’État fixe une stratégie claire de virage inclusif, dont la mise en œuvre sera appuyée par la future « agence nationale » prévue par la loi, l’objectif ne sera atteint qu’à la condition qu’il soit partagé par tous les acteurs locaux influents.
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